实务研究:关于房屋征收补偿决定前提行为和前提条件的审查

发表时间:2020-05-08 14:10作者:章文英(最高人民法院行政庭)来源:节选自《法律适用》2017年03期   ​

  摘要:房屋征收补偿决定案件的司法审查,在多个方面均尚未形成统一认识,包括审查范围的确定、评估报告的效力认定、补偿方式的限制、补偿范围和标准的合理性、规范性文件的附带审查等,亟需形成一套较为成熟的司法审查模式,用以处理日益增加的征收补偿决定案件。

  《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称《征补条例》)自2011年制定实施至今,有关国有土地上房屋的征收与补偿案件数量持续攀高。在《征补条例》实施初期,由于征收决定行为最先发生,征收决定类案件占比较大,随着《征补条例》的深入实施,依法行政水平的不断提高以及相关经验的不断积累,为推动征收项目的依法开展,市县级政府作出征收补偿决定的数量逐渐增加,由此产生的争议及引发的行政诉讼案件也越来越多,但相关案件的司法审查经验尚不成熟,不少问题仍存在争议。本文梳理了房屋征收补偿决定案件中存在分歧的问题及主要不同意见并加以分析,以期为相关案件的审查及处理提供些许参考。

  一、审查范围:前提行为和前提条件的审查

  征收环节包括多个行政行为,这些行政行为的发生存在先后顺序,彼此特点不同但又紧密联系。在征收补偿决定案件中,是否需要对在先的征收决定及补偿方案进行审查,以及坚持何种审查程度等问题,在实践中存在一定争议。

  (一)对征收决定的审查

  1.征收决定对征收补偿决定的影响

  根据《征补条例》第26条之规定,在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议或者所有权不明确的情况下,可以作出征收补偿决定,即征收补偿方案确定的签约期限届满之日系征收补偿决定可作出之时。但《征补条例》对如何确定签约期限并未作出具体规定,因此补偿方案确定的签约期限可能短于征收决定的复议或起诉期限,即作出征收补偿决定之时征收决定可能尚不具有执行力。此时,能否作出征收补偿决定,有两种观点:一是认为不能作出征收补偿决定,应等待征收决定复议和诉讼期限的届满。在征收决定执行力不确定的情况下,不能对征收补偿决定的合法性作出判断。二是认为可以作出征收补偿决定。主要理由有三点:第一,根据《征补条例》的规定,只要补偿方案约定的签约期限届满即可作出征收补偿决定,并未要求征收决定必须具有执行力;第二,尽管征收决定的效力是征收补偿决定的基础,但只要征收决定最终未被依法撤销,即可依法作出征收补偿决定。征收项目均因公共利益需要,且具有行为环节较多、周期较长等特点,提前启动相关工作有利于加快合法征收项目的实施进程;第三,即使征收决定被依法撤销,在充分保障被征收人合法权益的前提下,征收补偿决定的效力亦可通过后续的复议或诉讼等方式予以弥补。这与《城市房屋拆迁管理条例》(简称拆迁条例)第16条规定的法律精神相符。《征补条例》在拆迁条例的基础上制定而成,先前的相关法律精神可以依法予以借鉴。

  上述两种意见均有合理之处,前者在理论上更具说服力,后者更符合实践需要。在现行法律规定下,基于客观情况与现实需要的考量, 不宜一律否定第二种做法的合法性:一方面,上述两种做法仍处于学术理论探讨层面,尚无有效的法律规定予以明确,对各自合法性的判断难以直接下定论。另一方面,第二种做法在现实中极为常见,并已为较多生效判决所认可或确认,若以此为主要理由否定征收补偿决定的合法性,将带来生效判决相冲突等一系列问题。需要注意的是,选择第二种做法的征收补偿决定的作出主体,应承担更多一层的败诉风险,即征收决定的不合法性,将可能导致征收补偿决定案件的败诉。

  2.对征收决定是否审查及审查程度

  对此,实践中主要有两种观点。一是不予审查。当事人起诉的对象是征收补偿决定,它是一个完整而独立的诉讼标的,如对征收决定一并审查,将超出诉讼请求的范围,有越权审查之嫌,而且一个诉讼多个诉讼标的,容易导致审理及裁判的混乱。二是较强程度地予以审查。主要理由有两点:第一,征收决定的合法性是征收补偿决定的基础。不先行确认征收决定的效力,对征收补偿决定的审查则难以作出正确结论;第二,一并审查与“一个诉讼一个标的”的原则并不相冲突。对征收决定的审查结论,并不在裁判主文中直接作出认定,而是作为事实证据的一部分。如果征收决定不具有合法性,可以没有事实根据作出相应裁判。

  上述两种意见均有合理之处,采取居中做法更为稳妥, 即仅做初步审查,必要时中止征收补偿决定案件。对于征收决定,既不能完全不审查,也不能过度审查,应在初步审查后作出判断,如征收决定显然不具有合法性且影响到征收补偿决定的效力,法院应向原告释明,告知原告对征收决定提起行政诉讼,同时中止征收补偿决定诉讼,待征收决定诉讼审结后再恢复审理。如此,既理顺了不同行政行为之间的关系,避免了与行政诉讼原则相冲突,又对被诉行政行为进行了有效审查,避免出现相互矛盾的结论。需要说明的是,上述做法主要针对征收决定尚处于复议或诉讼期限内的情形。对于已具有执行力的征收决定,则不宜进行效力性审查,但与补偿决定有直接关联的其他要素,如起诉人的房屋是否属于征收范围,仍可依法审查。

  (二)对补偿方案的审查

  1.补偿方案与补偿决定的关系

  由于征收项目、征收地区及被征收人等客观原因的不同,实践中可能存在多个补偿方案,如总方案、片区方案、分户方案等。从逻辑关系来看,这些方案都来源于最初的总方案,其实质内容是相互一致的,不同之处仅为适用范围和适用对象的不同。根据《征补条例》第26 条规定,征收补偿决定系按照征收补偿方案作出,即针对某个被征收人作出的征收补偿决定是征收补偿方案的具体化。原则上来讲,两者应当是一致的,否则可以推定征收补偿决定不具有合法性。但是,现实生活复杂多样,对征收补偿决定的认定仍需经过深入审查后才能作出最终结论。总的来说,征收补偿方案合法,且征收补偿决定与其相一致,则主要审查征收补偿决定的合法性和合理性;征收补偿方案合法,但征收补偿决定与其不一致,则要审查“不一致”是否损害了被征收人的合法权益;如果征收补偿方案不合法,则要具体分析,若征收补偿决定与其相一致且并未损害被征收人的合法权益,则不能以“不一致”为由完全否定征收补偿决定的合法性;若征收补偿方案不合法但是片区方案等适用范围较小的方案符合法律规定,而征收补偿决定与适用范围较小的方案相符合,也不能单纯以“不一致”为由否定征收补偿决定的合法性。

  2.对补偿方案的审查

  根据前述分析,征收补偿决定的合法性与补偿方案具有直接关联性, 因而补偿方案属于审查的重点内容,但应坚持何种审查程度,有不同观点:一种观点认为应全面审查,即对征收补偿方案记载的所有事项进行审查,包括合法性与全面性;另一种观点认为应特定审查,即只针对原告提出异议的部分进行审查。相比较而言,采取居中做法较为合理,即主要审查当事人提出异议的部分,对直接影响被征收人合法权益的其他事项尽到合理审查职责,如补偿范围、补偿方式、补偿数额等。主要理由有四点:第一,行政诉讼的目的是解决行政争议,对于当事人没有异议的部分,没有审查的必要性;第二,在征收补偿决定案件中,征收补偿方案只是审查的一个方面,如果对征收补偿方案面面俱到地全面审查,将增加司法审查的难度和工作量;第三,原告的诉讼标的是征收补偿决定,其对征收补偿方案提出的异议只是支持其诉讼请求的事实根据和理由之一,法院具有如何审查征收补偿方案的裁量权限;第四,不能对当事人正确阐述诉讼理由和事实根据等方面提出过高要求。征收补偿方案的部分内容直接影响着被诉征收补偿决定是否侵犯原告合法权益,因此,法院在审查时可作出合理释明并给予必要关注。

  (三)前提条件审查

  审查征收补偿决定,必须先审查其是否应当作出,即前提条件审查。不同前提下作出的补偿决定,在具体内容和审查方面有所不同。征收补偿决定作出的前提情形有两种。第一,房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期间达不成补偿协议。此时,审查重点在于征收补偿决定作出的时间是否在签约期限届满之日以后以及签约期限的确定是否合理。《征补条例》并未对签约期限作出明确规定,对此,法院应从行政行为合理性角度出发,分析签约期间是否合理,对于签约时间过短而不能满足被征收人考虑时间等情况,法院要给予否定性评价。第二,被征收房屋所有权人不明确。这种情况在现实生活中比较复杂,可以分为两种情况,一是存在多个潜在的权利主体,即多个权利主体对被征收房屋主张房屋所有权,但均无法提供证据证明自己系合法权利主体,也无法否定其他主体的权利主张。二是无权利主体,即没有主体主张对被征收房屋享有所有权,房屋征收部门也不知晓权利主体。此时的审查重点在于起诉人是否与被征收房屋具有利害关系,是否具备原告主体资格以及房屋权利主体是否明确。如有初步证据可以证明起诉人与被征收房屋具有利害关系的,应认定其为适格原告。

  二、审查内容:全面性和公平性的审查

  (一)补偿事项是否齐全

  一个完整的征收补偿决定书既包括法定的必备事项,也包括双方约定事项,事项记载是否全面,是否遗漏相关事项属于司法审查重点之一。通常情况下,房屋征收部门会根据补偿方案,事先拟定格式化的征收补偿协议,而征收补偿决定书系根据征收补偿协议或者房屋征收补偿方案作出。因此,征收补偿方案、征收补偿协议与征收补偿决定书,三者在内容上具有对应关系,在审查征收补偿决定书所记载事项是否完整齐全时,可以参考征收补偿方案或者征收补偿协议书,具体应包括《征补条例》第25 条规定所列的“补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限”等事项。但需要注意两个问题:一是上述规定仅为有限列举,补偿方案所载事项可能要多,如《征补条例》第17条第2款规定的补助和奖励;二是尽管补偿协议属于补偿方案的具体化,但二者在实践中可能并不完全对应。当两者不一致时,审查依据应为补偿方案,而非补偿协议。

  (二)补偿决定是否公平

  根据《征补条例》第26条第2款的规定,征收补偿决定应当公平。实践中,有的被征收人以补偿不公平为由提起诉讼。一般情况下,要坚持个案审查原则,即只审查以原告作为被征收人的征收补偿决定书是否符合法律规定,无需审查其他某个被征收人的补偿情况。特殊情况下,可以将大多数被征收人的补偿情况作为参考。例如,大多数已签订补偿协议的被征收人所领取的补偿金额超过了协议约定的数额,且超出部分未载明在补偿方案中。对于这种情形,原告认为不公平的,应承担相应的举证责任。如果原告提供的证据足以证明相关事实,可否以违反公平原则否定征收补偿决定书,目前尚无明确定论。从解决行政争议的角度出发,若征收补偿决定、征收补偿方案等其他事项均符合法律规定,不宜否定征收补偿决定的效力,也不宜否定其他被征收人补偿的效力但可以对房屋征收部门提出司法建议,以促进征收补偿的规范化和公平化。

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