实务研究:关于房屋征收补偿数额和标准的审查

发表时间:2020-04-29 12:52作者:章文英(最高人民法院行政庭)来源:选自《法律适用》2017年03期

  补偿方式确定后,关于征收补偿决定的行政争议主要集中于补偿数额或标准。影响补偿数额的因素有两个:一是待补偿的房屋范围。在同一个征收项目中,不同被征收人的房屋情况不一,同一被征收人的房屋也可能包含多种不同情况,如合法建筑和违法建筑、土地上有房屋和空地等, 因此应根据具体情况来确定被征收房屋的补偿范围;二是确定补偿数额和对价。对于选择货币补偿方式的,其争议在于被征收房屋的价值,最终主要反映在评估报告上;对于选择产权调换方式的,其争议还包括用以调换的房屋价值,最终也将通过评估程序予以确定。


  (一)补偿的范围———无证房屋(空地)的补偿

  1.对违法建筑的补偿问题   

  关于被认定为违法建筑的房屋及其土地使用权是否属于征收补偿范围的问题,实践中有两种不同的观点:第一种观点认为不予补偿。根据《征补条例》第16条、第24条等规定,征收补偿的对象是法律保护范围内的房屋,土地上没有房屋或违法建筑的,不属于补偿范围;第二种观点认为,将房屋与土地分别认定,以是否存在合法权益为标准决定是否予以补偿。对于完全没有合法权益的违法建筑,如违法侵占土地的建设,不予补偿;对于因正当理由未依法登记的房屋,对其中属于合法权益的部分予以补偿;属于违法建筑但房屋所在土地使用权属于依法获得的,则应对合法的土地使用权部分予以补偿。当然,被征收人应当对其具有合法权益承担举证责任。

  比较而言,第二种观点更为有利于保护被征收人的合法权益,也符合相关立法精神。第一,《征补条例》明确规定对违法建筑不予补偿,但是并未否定对房屋之上合法土地权益的补偿,而合法取得的土地所有权属于被征收人的合法权益,应予补偿。第二,最高人民法院行政审判庭于2013年5月15日作出的《关于征收国有土地上房屋时是否应当对被征收人未经登记的空地和院落予以补偿的答复》[(2012)行他自第16号]规定,“国有土地上房屋征收补偿中,应将当事人合法享有国有土地使用权的院落、空地面积纳入评估范围,按照征收时的房地产市场价格,一并予以征收补偿。”第三,征收补偿的原则是对被征收人给予公平补偿,合法享有的土地权益若仅因未经许可的建设行为就不能获得补偿,则有失公平性。

  2.违法建筑的认定

  对违法建筑的认定,执法实践中有两种做法:第一种做法是不做专门的违法建筑认定。根据《征补条例》第15条的规定,对处于被征收范围内的房屋均需进行调查,在调查过程中,可以将没有相关法定许可或者未经登记的房屋认定为不属于补偿范围并予以公布,理由有三。第一,征收补偿的对象是合法权益。被征收人应承担证明合法建筑属于补偿范围的举证责任。对于没有证据证明属于合法权益的,依法不予补偿;第二,专门的违法建筑认定程序环节较多、周期较长,不利于房屋征收项目的开展;第三,未损害被征收人的救济权利。如果被征收人对认定结论不服,其会对征收补偿范围及补偿数额提出异议,可以通过征收补偿决定诉讼一并要求审查和救济。第二种做法是进行专门的违法建筑认定,即对未经法定许可或者未经登记的房屋,组织有关部门进行专门的调查、认定和处理。理由有二:第一,法律有明确规定。《征补条例》第24条第2款明确要求,市、县级人民政府作出房屋征收决定前,应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理;第二,违法建筑的认定对被征收人权益影响重大,应通过更为谨慎的程序予以保障。

  相比较而言,第一种做法更符合实践需求,但第二种做法更为稳妥,主要理由有三点:其一,《征补条例》第24条已经明确规定,应严格遵循执行;第二,有利于保障被征收人的合法权益。推定征收范围内的房屋都应予以补偿,符合《征补条例》的立法精神,对于不能纳入补偿范围的违法建筑,应由房屋征收部门承担举证责任;第三,房屋征收部门并无违法建筑的认定的职权,该职权属于城乡规划主管部门和城市管理综合行政执法机关等。

  3.违法建筑认定后的救济

  违法建筑的认定直接影响着征收补偿范围,对认定结论是否能提起行政诉讼,应区分不同情况。对于未经专门认定,房屋征收部门认定后直接体现在征收补偿决定中的,不能提起行政诉讼,主要理由为没有独立的、外化的行政行为,属于征收补偿事实认定的一部分,被征收人可以通过征收补偿决定行政诉讼的证据审查予以救济;对于相关职能部门作出的专门认定结论,可以依法提起行政诉讼,主要理由为认定结论属于独立的行政行为,符合行政诉讼起诉条件。房屋征收部门在承担多一层的败诉风险的基础上,可以继续开展房屋征收补偿工作,如果被征收人对房屋补偿决定也一并提起行政诉讼,可以一并审理。

  (二)补偿的数额———评估报告的审查

  1.审查程度及效力认定     

  评估报告是房屋价值认定的核心依据, 房屋征收部门和被征收人均可对其提出异议,但实践中,多是被征收人提出异议,该异议也是不服补偿决定的主要原因。对评估报告的审查,主要依据为《征补条例》第19条、第20条规定以及住房和城乡建设部《国有土地上房屋征收评估办法》(以下简称《评估办法》),但具体审查及效力认定,实践中有不同模式。

  (1)坚持程序直接确定原则。实践中可分为以下两种。

  ①初步审查确定。根据《征补条例》第19条规定,对评估确定的被征收房屋价值有异议的,可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的,可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。因此,审查重点应为是否依法保障了被征收人申请复核和鉴定的权利,如评估报告的送达方式、送达时间、评估机构是否对被征收人提出的疑问做出了说明解释、是否影响了被征收人正当申请复核和鉴定的权利等。如果被征收人没有申请复核和鉴定,应视为被征收人认可评估报告,如果被征收人提出了复核和鉴定,应推定依法作出的复核和鉴定结论为有效的。主要理由有两点:第一,评估报告在案件审理中仅作为证据使用,其具有较强的专业性,经过专业机构多重程序确认,其效力应当得到肯定;第二,在经过复议、鉴定程序后,评估报告具有合法的效力,并可以据此作出征收补偿决定。根据《评估办法》第22条的规定,被征收人对复核后申请鉴定的结论仍有异议的,按照《征补条例》第26条规定处理,即由房屋征收部门作出征收补偿决定。

  ②深入审查确定。除了审查程序外,还需深入审查影响评估报告合法性、正当性等因素。例如,其一,房地产价格评估机构的选定。评估机构的选定是否合法、公正,直接影响被征收人对评估报告的认同。根据《征补条例》第20条、《评估办法》第4条等规定,省级政府制定了具体办法的,在没有与《征补条例》及《评估办法》相抵触内容的前提下,直接适用相关规定即可。但目前仍有较多地区并未制定具体办法,实践中常因规定不具体、不明确而引发争议,如评估机构的初选办法,协商的时间限制,协商的具体表现方式,随机方式的具体表现等。一般而言,上述事项均应在补偿方案中予以确定,未在补偿方案确定的,则以是否可能侵害被征收人合法权益、客观条件是否允许为标准,确定其是否合法合理。其二,房地产价格评估机构与房地产估价师的资质,房地产价格评估专家委员会成员的资质和组成。作出评估的机构和成员,不具有相应的法定资质或条件,或者与房屋征收当事人有利害关系应当回避的,则从根本上可以否定评估结论的公正性或正确性。其三,评估的总体程序。评估机构是否严格按照《评估办法》确定的程序或步骤作出,对评估报告的公正性具有较大影响,因而评估报告的总体程序应纳入司法审查范围。

  (2)坚持全面审查原则

  即对评估报告所涉事项, 从实体和程序上进行全面、深入的审查,以确保评估报告对被征收人的合法权益不造成侵害。在审查范围上,除了前述的程序审查外,还需审查各项实体性事项,如评估对象是否全面客观、评估时点是否为房屋征收决定公告之日、评估师是否实地勘察、评估方法的选择是否正确、是否考虑影响被征收房屋价值的区位、用途、建筑结构、新旧程度、建筑面积、占地面积、土地使用权等因素,以及价值内涵、评估依据、评估假设、评估原则、评估技术路线、重要参数选取、评估结果确定方式等事项。在审查程度上,存在两种做法:其一,初步审查。仅审查事项是否齐全,名目是否正确,形式是否符合等;其二,深入审查。全面审查评估报告每个事项的具体内容是否与客观相符、是否与法律规定相符等。

  结合上述两种模式, 较为合理的选择是将评估程序作为审查的重点,实体事项则作初步审查。在评估报告的效力认定上,则遵循两个原则。

  第一个原则是程序推定的一般原则。即已经完成所有评估救济程序,且所有程序均无明显违法之处,已保障了被征收人合法的程序权利,则可推定评估报告具有效力。主要理由有:第一,评估报告具有极强专业性,且其性质主要为证据,司法机关应尊重专业部门的专业判断;第二,合法的征收项目需加快推进,一般不宜再次重复周期较长的评估程序。因此,评估报告仅存在部分程序上的瑕疵,不能完全否定其效力。一般而言,评估报告不侵害被征收人实体权益的,不宜否定评估报告的效力,具体应区分不同情况。一是完全不影响评估结论的瑕疵,可以认定评估报告的效力,但应明确指出所存在的瑕疵;二是可能影响评估结论的瑕疵,可以采取补救措施的,则根据补救后情况认定;不能采取补救措施的,则不认定评估报告的效力。需要注意的是,对于评估报告有重大程序违法问题,如评估机构的选择程序不合法、评估人员不具有资质等,即使完成所有的评估救济程序,也不宜肯定其效力。

  第二个原则是特殊情况实体审查的例外原则。对于评估报告明显存在与事实不符之处且直接影响评估结论的公正性,如评估对象明显遗漏、评估时点明显错误、评估结果明显低于市场价值等情形,则需对评估报告的实体事项进行审查。需要注意的是:第一,由于实体审查属于例外情形,被征收人已充分行使程序救济权利的,应承担证明符合实体审查启动条件的责任;第二,实体审查仅作初步审查,仅针对被征收人提出异议的部分进行审查,且审查程度限于明显性、非专业性事项。

  2.与评估报告相关的其他事项

  (1)补偿协议的签约时间及奖励。实践中,较多补偿方案都约定在签约期限内签订补偿协议,将给予一定的奖励。征收补偿决定通常因不符合要求而无相关奖励事项,被征收人也会对此提出异议。一般而言,若非因被征收人的原因而未能获得相应奖励的,如评估报告于签约期限届满后送达等,作出的补偿决定应予以考虑。

  (2)补偿的主要依据。被征收人认为补偿的数额低于应获得的补偿,并提供了相关依据予以证实,如银行贷款时作出的预估值、法院司法拍卖时做出的评估、被征收人自行委托的评估等,相应地也会出现多个补偿数额的数据。但具有法律效力或作为补偿数额确定依据的数据,系根据《征补条例》第19条规定确定的评估报告。

  (3)用于产权调换房屋的价值确定。《评估办法》第29条对用于产权调换房屋作出的特别规定,有其实践意义和价值,即征收主体提供产权调换的房屋都较为集中,且为鼓励签订补偿协议,通常以相对较低的价格确定产权调换的房屋。由于对被征收人的合法权益未造成损害,可省略此类房屋的价值评估程序,并认定其具有合法性。但该条规定对例外情形所适用的具体条件并未进一步明确,即“政府”、“特别规定”的具体范围并不确定。原则上,无论是被征收房屋,还是用于产权调换的房屋,其价值均应经法定的评估程序予以确定,且不得影响被征收人公平补偿权益。因此,政府作出的特别规定,必须遵循不得损害被征收人合法权益的精神,即未经评估确定的用于产权调换的房屋价值,不得高于以评估方式确定的市场价值。 (4)被征收人不配合评估的处理。《评估办法》第12条第2款规定,被征收人应当协助注册房地产估价师对被征收房屋进行实地查勘,提供或者协助搜集被征收房屋价值评估所必需的情况和资料。对于被征收人不配合评估的,评估机构仍应继续评估,并按照《评估办法》第28条的规定,在评估报告中说明情况。由于被征收人不配合造成评估结论有所偏差或瑕疵的情形,不宜否定评 估报告的效力,且不利后果应由被征收人承担。

  (三)补偿的标准———经营性用房的补偿

  《征补条例》第19条确定了被征收房屋的补偿标准,即“对被征收房屋价值的补偿,不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格”。但实践中有一种兼具双重性质的特殊房屋,即行政登记为住宅但实际功能为经营性用房,其补偿标准相对复杂。被征收房屋应按照法定登记的性质予以补偿,但对于实际功能为营业的房屋,完全按照普通住宅予以补偿,似有失公平。虽然《征补条例》对此类房屋的补偿并未作出具体规定,但考虑其系在拆迁条例基础上制定而成的,对于历史遗留的类似问题,可以参照相关规定执行,如国务院办公厅于2003年9月19日发布的国办发明电[2003]42号《国务院办公厅关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》第4条规定,对拆迁范围内产权性质为住宅,但已依法取得营业执照经营性用房的补偿,各地可根据其经营情况、经营年限及纳税等实际情况给予适当补偿。根据前述规定,此类房屋的补偿应介于住宅和营业房之间,适当高于住宅的补偿标准,但具体的高于幅度属于自由裁量范围,具体标准的确定属于合理性范畴,由各地区视情况确定。



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